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调研与交流第11期
时间:2020-05-19 17:23:56
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  专家观点

  加强和改进省(区)人大常委会对设区的市立法工作的

  审批指导(摘录)……………………………………………2

  调研报告

  全市农村饮水安全巩固提升工程建设基本情况、

  存在问题及建议…………………………………………………7

  关于全市2019年环境状况和环境保护目完成情况的

  调研报告………………………………………………………10

  专家观点

  加强和改进省(区)人大常委会对

  设区的市立法工作的审批指导(摘录)

  (节选自全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞

  在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的讲话)

  2015年修改的立法法赋予设区的市地方立法权,2018年宪法修正案对此进行宪法确认。各省(区)人大常委会的审批指导工作发挥了重要作用,也积累了宝贵经验。同时,一些地方也反映了存在的问题,主要有两方面:一是省级人大常委会审批时对合法性标准的把握问题;二是省级人大立法与设区的市人大立法权限交叉、重复立法问题。

  一、如何把握合法性审查标准

  (一)关于合法性审查标准的理解

  首先要从地方立法权的发展脉络中来把握合法性审查标准。1982年地方组织法规定,省会市和国务院批准的较大的市只有地方性法规草案拟定权,没有制定权,制定还要经省级人大常委会来审议通过。1986年修改的地方组织法将拟定权上升为制定权,但需报省、自治区人大常委会批准后才能施行。对此,时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任王汉斌同志在修改说明中指出:“建议省、自治区简化审批程序,只要同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触,原则上应尽快批准”,这说明当时已经注意到这个问题,也就明确了合法性审查标准,只不过没对批准时限作出规定。2000年制定立法法对合法性审查标准作了明确规定:省、自治区的人大常委会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。长期以来,不少同志建议赋予较大的市完整的立法权,将报省、自治区人大常委会的批准程序改为备案程序。2015年修改立法法时,这也是争论的一个问题。考虑到全面赋予设区的市地方立法权后,立法主体大量增加,为了维护法制统一,还是有必要由省级人大常委会进行批准。因此,2015年立法法修改,维持了原有的批准程序规定。从地方立法权的发展脉络看,合法性审查标准是经过充分考虑确立的,坚持这一审查标准,既有利于尊重设区的市立法主体地位、充分发挥地方积极性,又有利于维护国家法制统一。

  有的同志提出,设区的市立法起步时间不长,立法能力不足,法规案中确实存在不少合理性或者立法技术等问题;在省(区)人大常委会会议审议过程中,也确实有一些常委会委员、人大代表提出这方面的审查意见,这个问题该如何解决?我认为,一是要通过培训等方式加以引导。设区的市人大及其常委会通过法规意味着法规制定程序已经完成。在审批阶段,省(区)人大常委会原则上只进行合法性审查,设区的市法规案只要不存在合法性问题,理论上都应获得批准通过。常委会组成人员可以就合法性问题发表审议意见,也可以就合理性问题发表审议意见,但可以通过加强培训、完善程序性规定等方式,引导常委会组成人员将审议的重点聚焦在合法性问题上。二是妥善把握合法性的标准。无论是国家立法还是地方立法,都要围绕党和国家工作大局,落实中央部署,引领和推动改革于法有据,与中央精神和国家政策保持一致。但在审批实践中,确实也存在中央精神、国家政策已发生变化而上位法还没来得及修改的情形。此时,对设区的市法规的审查,首先还是要严格依照法律的规定、原则和精神进行审查,同时也要综合考虑形势的发展和方针政策的调整。如果确实不好把握,就需要加强请示沟通。三是其他方面问题最好通过事前沟通和指导提前解决。立法指导与法规审批不同,其侧重于工作层面的事前指导,方式比较灵活。省级人大常委会有关工作机构可以在法规立项、起草、审议通过前、提请审批前等各阶段提前介入,加强沟通和指导,从合法性、合理性、适当性、协调性和立法技术规范等各方面提出意见建议,做好事前把关的工作,尽量把问题解决在省(区)人大常委会进行审批之前,避免设区的市立法出现反复和走弯路。对于法规审批过程中的合理性意见,即规定是否适当、立法技术是否成熟、文字表达是否精准等,一般不应影响法规审批进程,可以将其意见提供给设区的市作为参考,在以后立法中引起注意,或者修改法规加以完善。

  (二)关于合法性审查标准的判断

  一是设区的市立法权限在横向上不得超越“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个事项范围。近年来,一些地方陆续就设区的市立法权限问题请示全国人大常委会法工委,问题主要集中在“城乡建设与管理”以及“等”的理解,如政府数据共享、养老服务、科技创新、妇女权益保障、鼓励见义勇为等是否属于“城乡建设与管理”事项范围。我们经反复研究认为,“城乡建设与管理”的范围是比较宽的,不限于目前城乡规划与建设、城市管理等行政部门的职权范围。城乡建设既包括城乡道路交通、市政管网等基础设施建设,也包括医院、学校、体育设施等公共机构、公共设施建设。城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理,还包括对城乡人员、组织提供服务和社会保障以及行政管理等。可以说,在这方面设区的市立法权限有比较大的空间。实践中,如果确实有事项属于设区的市现有立法权限无法解决而又需要制定地方性法规的事项,最好还是提请省(区)人大常委会来制定。

  二是设区的市地方性法规在纵向上不得与宪法相抵触、不得侵犯法律、行政法规的权限、不得违反上位法规定且不得与上位法立法原则、目的、精神相违背。尤其是行政处罚法、行政许可法、行政强制法中有很多涉及公民人身自由、财产权利的规定,设区的市法规往往会涉及到这些方面,如违法设定限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚;超出上位法规定的行政处罚种类、幅度和范围给予行政处罚;违法设定查封、扣押以外的行政强制措施,等等,这些都是立法时为防止地方出现混乱情况作出的限定,应当成为合法性审查的重点。当前,全国人大常委会法工委正在研究行政处罚法修改,总的考虑是适当放宽地方性法规设置行政处罚的权限,届时审批指导工作要根据法律修改情况作相应调整。

  二、如何解决立法权限交叉下的重复立法问题

  从立法法的规定看,省级人大可以就国家专属立法权之外的地方管理事项制定地方性法规,设区的市人大立法权限则集中在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个事项范围内,这样,便在这三个立法事项范围产生立法权限交叉。立法法第七十三条明确规定,制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。对于如何在设区的市立法事项范围内避免重复立法,是一个有待于进一步理论研究和实践探索的问题。

  一是在立法项目上避免重复立法。针对同题立法导致的重复立法现象,省(区)和设区的市人大常委会都要加强立法的整体统筹,在制定立法计划(规划)时,对属于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面的事项,省级规划计划要注意为设区的市的立法适当留白,调动设区的市立法积极性,发挥设区的市立法可精细化的长处;对属于需要省级立法解决的共性问题,设区的市规划计划要自觉退让,由省(区)人大常委会进行立法;对属于设区的市的个性问题,由设区的市进行立法;对属于省(区)域内若干设区的市的共性立法问题,比如大气污染防治、流域性水污染防治、林业生态保护、旅游一体化发展等方面,可以加强设区的市之间的地方立法协同。

  二是在法规内容上避免重复立法。实施性的下位法需要对上位法内容进一步细化、具体化,容易在法规内容上产生重复立法。我们可以从以下几方面努力解决这一问题:第一,要在突出地方立法特色上下功夫。在一个省(区)域范围内,各市的经济发展水平、自然地理情况、人文社会、传统文化、地方治理能力都存在一定差距,这些差距就是各市突出地方立法特色的着力点,在法规内容上注重结合本市实际和地方特色、改革特色,解决本市特有的而国家立法和省级立法没有关注或不宜解决的问题。第二,要在可操作、有效管用上下功夫。设区的市立法既要实施、衔接上位法,解决好上位法通达基层的“最后一公里”问题,又要直接解决社会治理中的具体问题。应当结合本市实际情况做好法规核心制度设计,把法律、行政法规、省级地方性法规等上位法关于权利义务、权力责任的规定进一步细化、具体化、程序化,增强法规的实用性和可操作性。第三,要在立法技术上下功夫。设区的市立法要以小切口为突破点,有几条立几条,不重复照抄上位法,尽量避免不必要的重复条文,做到导向更鲜明、内容更精简、体例更简洁。

  调研报告

  关于全市2019年环境状况和环境保护目标

  完成情况的调研报告

  日前,城建环资工委在市人大常委会副主任赵期中带领下,对全市2019年环境状况和环境保护目标完成情况开展了视察调研。调研组实地察看了谢家集涧沟、堰口垃圾发电站、安丰污水处理厂、龙湖公园入湖口、安成大头坑黑臭水体整治、东部饮用水水源地建设等项目,听取了市生态环境局的工作汇报。调研情况如下:

  一、2019年全市生态环境保护工作成效

  2019年以来,市政府高度重视、明确责任、加大投入、强力攻坚,着力打好蓝天、碧水、净土三大保卫战,全市生态环境状况呈现持续改善态势。大气、水、土壤环境状况多项指标趋势向好。二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳排放达到国家一级标准,臭氧排放达到国家二级标准;饮用水水质、地下水监测点位达标率100%;农用地土壤环境家底查明;二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量等指标提前完成了省下达的“十三五”减排目标任务;生态环境状况等级为“良”。主要抓了以下五个方面重要工作:

  (一)抓“五控”,推进大气污染防治。从控煤、控气、控车、控尘、控烧入手,淘汰拆除各类燃煤锅炉14台,整治“散乱污”企业85家,处罚高污染车辆17125起,全天候监控管控扬尘,行政处罚20多件,督促整改灶头油烟设施的餐饮企业248家,严控烟花爆竹等,全市大气污染部分指标下降。

  (二)抓治理,推进水污染防治。全力推进黑臭水体治理,洞化截洪沟、龙王沟、龙王撇洪沟等7条黑臭水体全部整治完毕;清理取缔东淝河、瓦埠湖、焦岗湖岸边养殖户,全力推进不达标断面水体治理;加强排污口整治,基本完成100个入河排污口整治任务;推进农村污染治理,新增镇村生活污水处理设施21个。

  (三)抓修复,推进生态环境状况改善。投资1.5亿元,结合八公山涧沟、谢家集涧沟等城市黑臭水体治理,进行生态修复;投资约1.16亿元(其中2019年度完成投资6418万元),对大通采煤沉陷区进行生态修复;对原简易垃圾堆放场和22座非正规垃圾堆放点进行了生态修复。

  (四)抓督查,推进环保问题的整改。市政府高度重视环保督察反馈问题的整改落实。2018年,中央环保督察和“回头看”反馈问题28项已整改完成16项;中央环保督察和“回头看”交办401个信访件已整改完成382件。2019年4月,省人大常委会执法检查反馈的3个问题全部整改完成。2019年10月,省第二生态环保督察组督察中发现的7个方面51个问题,已整改完成14个,启动整改37个;此外,2019年第二轮省级环保督察交办信访件423件,已经完成整改364件。

  (五)抓监测,推进生态环境体系建设。严格技术规范,加强对空气、水自动监测站的维护和管理,强化对重点排污企业、入河入湖排污口等污染源监测,全年监测污染源110家次,上报监测数据17200个。推进园区及重点排污企业中控系统建设,全市102家重点监控企业污染源数据传输有效率达98.3%,位居全省第3位。

  二、当前生态环境保护工作中存在的问题

  一是少数单位对环保工作重视不够。存在政治站位不高、责任心不强、工作力度有层层递减的现象;一些地方有消极厌战,松懈麻痹的情绪。二是完成污染防治全年目标任务艰巨。大气污染防治形势严峻。PM2.5浓度为53微克/立方米,位居全省倒数第2位。秸秆禁烧出现反弹,被上级发现火点26个,位居全省第3。2019年度焦岗湖、瓦埠湖断面水质均值未达到地表水Ⅲ类标准。三是省环境巡视督察问题整改压力较大。八公山地质公园内凤台经济开发区违建工业项目、舜岳水泥厂违规采石塘口至今未修复等七个方面的问题,整改时间紧、任务重。部分中央及省生态环保督察反馈问题整改进度缓慢。四是农村环境保护问题任重道远。农村污水管网配套不到位,多数污水处理设施因收集不到污水而不能正常运行;农业面源污染仍然严重。农村黑臭水体治理难度大。

  三、对下步做好生态环境保护工作的建议

  (一)提高站位,扛起生态文明建设政治责任。深入学习贯彻习近平生态文明思想,把生态文明建设和生态环保工作摆在全局工作的突出位置,进一步落实《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规。结合我市资源禀赋和环境特点,制定好“十四五”生态环境规划。抓住国家扩大内需、加强基础设施建设机遇,编制好生态环境项目,统筹推进疫情防控、经济社会发展和生态环保工作。

  (二)突出重点,坚决打好“三大保卫战”。围绕降低PM2.5浓度核心任务,全力推进煤系固体废弃物堆放和综合治理,严控施工和道路扬尘、餐饮油烟排放,突出抓好柴油大货车为重点的车辆运输和机动车尾气污染治理。严控秸秆焚烧。抓好潘集、八公山等重点区域大气污染防控。持续抓好入河入湖排污口整治、黑臭水体治理、污水处理站运行等突出问题。实现焦岗湖、瓦埠湖国考断面水质达标。加强引江济淮淮南段施工环境监管。推进老城区和农村污水管网建设。控制农业面源污染。

  (三)压实责任,全力抓好环保督察反馈问题整改。对中央、省环保督察组反馈的问题,要制定切实可行方案,明确责任主体和整改措施、完成时限,建立清单,强化调度,确保如期高标准、高质量完成整改任务。同时,健全长效机制,防止问题反弹。

  (四)从严执法,查处违法违规行为。持续保持高压态势,从严惩治偷排偷放污染物、非法排放有毒有害污染物、非法处置危险废弃物、不正常使用污染防治措施、伪造或篡改环境监测数据等违法行为。全面排查和清理八公山、舜耕山、上窑山风景区和焦岗湖湿地公园保护区内的违法违规行为。

  (五)夯实基础,建立健全环保工作体系。深化环保体制改革,完善市、县(区)、乡镇、村四级环保工作机制,充实基层特别是区、乡(镇)两级执法力量,实现环保综合行政执法重心下移、力量下沉、简约高效、职责清晰、运转协调、执法有力。

  (市人大常委会城建环资工委)

  全市农村饮水安全巩固提升工程建设基本情况、

  存在问题及建议

  4月份,市人大常委会调研组深入潘集区、凤台县实地调研了水厂建设、贫困户用水等农村饮水安全巩固提升工程建设情况。召开了县区水利行政主管部门、乡镇、村及供水企业参加的座谈会。

  一、基本情况

  截止2019年底,我市农村人口21.02万人,农村集中供水人口205.35万人(含贫困人口14.52万人),其中已通自来水的农村人口185.8万人,未通自来水的农村人口55.66万人(含贫困人口3.16万人),其中:寿县35.29万人、凤台县7.29万人、大通区2.22万人、潘集区8.64万人、田家庵区2.22万人。全市集中供水率78.70%,农村自来水普及率71.10%。2020年我市农村饮水安全工程建设任务共2项,分别是省级以上投资建设项目和市级“全覆盖”项目。目前,2020年巩固提升项目省级投资1073万元、氟超标改水项目中央投资21万元。谢家集区、八公山区和毛集实验区农村自来水已达到“全覆盖”。

  二、存在问题

  一是已建水厂规模总体偏小,供水、输水能力不足,运行困难;二是与市委提出的年底前实现农村自来水“全覆盖”的目标任务还有较大的差距;三是监管队伍建设有待增强;四是部分县区农饮水维修养护资金不到位。

  三、建议

  (一)水厂再整合,增强供水输水能力。要以现有规模化水厂为核心,加强改造配套和管网延伸,提升供水输水能力,拓展供水范围;要积极筹措资金,加快新建规模化、专业化、标准化供水企业,整合兼并现有小型供水企业,逐步实现县域供水一张网、水源互为备用的城乡一体化供水体系。

  (二)建设再加速,提高自来水普及率。要全面落实县区政府的主体责任、主管部门行业监管责任和供水单位运行管理责任,加大投入,加快建设进度,对自来水普及率较低的县区加大督促力度,确保在2020年底前实现全市农村自来水“全覆盖”。

  (三)监管再强化,加大农村供水水质检测力度。要压实县区监管责任,加强水源地保护和供水水质检测力度;要强化暗访力度,不定期开展水质暗访抽检,发现问题及时督促整改,严格按照规定对水质不合格的供水单位进行处罚;要强化监管队伍,配齐专职人员,加强专业培训,严格公正执法。

  (四)管护再加强,确保农饮水维修养护资金到位。严禁截留挪用农饮水维修养护资金,要将其纳入财政预算,专款专用,专账管理;各县区要按照相关规定,足额配套维修养护资金;要强化水费收缴,完善维修养护经费制度,促进供水工程良性运行。

  (五)机制再健全,加快建立长效运行机制。要重视贫困人口的安全饮水工作,对贫困人口饮水安全进行全面排查,摸清贫困人口饮水安全问题底数,建立台账,立行立改,实行动态清零管理;要健全督查机制,推进不定期暗访、大规模督查和“回头看”,排查“盲区死角”,紧盯问题整改落实;要健全运行管理机制,从水源管理、供水服务多方面强化这项工作的规范化管理。

  (市人大常委会农业与农村工委)

  

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